中國養(yǎng)老保險的三角悖論
近些年來，我國的養(yǎng)老保險體系建設已經取得較快的進步，突出體現(xiàn)在居民養(yǎng)老保險體系得以建立并快速覆蓋；職工養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金水平增加較快。公職人員退休制、職工養(yǎng)老保險、居民養(yǎng)老保險，三軌并存將實現(xiàn)中國式的“人人皆年金”，實現(xiàn)養(yǎng)老保障人群全覆蓋。然而，在成績之外，這幾年全社會對于養(yǎng)老保險也是熱議紛紛，主要涉及以下三個問題。
一是職工養(yǎng)老保險繳費率過高。企業(yè)繳費率20%，職工個人繳費率為8%，總計法定繳費率排在全球第15位。
二是養(yǎng)老金待遇水平較低。這突出表現(xiàn)在雖連漲8年，但職工養(yǎng)老保險替代率還是不斷下降，且未建立穩(wěn)定的調整機制。居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金待遇更低。社會上廣泛關注的養(yǎng)老保險“雙軌制”問題，實質是職工養(yǎng)老保險參保者認為自己的待遇低，要求提高養(yǎng)老金。
三是未來養(yǎng)老金缺口較大。按照筆者在一定的假設下的初步測算，職工養(yǎng)老保險的繳費體系到2016年前后會出現(xiàn)當年資金缺口，其后不斷攀升，到2050年將占G D P的5.05%.考慮已有的資金積累和維持現(xiàn)有力度的財政補貼，到2050年累積的資金缺口將占當年G D P的51%.當然，養(yǎng)老金繳費體系的缺口實質是未來的財政可持續(xù)性問題，并非意味著政府沒有能力發(fā)放養(yǎng)老金。
除此之外，還存在職工養(yǎng)老保險覆蓋率較窄、統(tǒng)籌層次過低、個人賬戶空賬、部分地區(qū)當前養(yǎng)老金缺口較大、提前退休現(xiàn)象嚴重、居民養(yǎng)老保險如何與職工養(yǎng)老保險對接等諸多要通過改革予以解決的復雜問題。
但單就以上所列三個社會主要關切點而言，這是一個三角悖論。按常理來說，繳費率高，替代率較低，就不應當發(fā)生資金缺口大這一問題。中國這三個問題并存，最基本的原因在于繳費體系內老年撫養(yǎng)比過高。1998年至今，職工養(yǎng)老保險體系內領取養(yǎng)老金的人數與繳費人數之比，一直在31%-34%之間波動。
最為突出的挑戰(zhàn)：財務可持續(xù)性
中國養(yǎng)老體系面臨的問題很多，但最為突出的挑戰(zhàn)是：如何在確保未來養(yǎng)老保險體系財務可持續(xù)性的基礎上，適度降低繳費率并隨著經濟發(fā)展不斷提高退休待遇。需要指出的是，未來的養(yǎng)老金缺口并不可怕，世界各國概莫能外，中國也并非最為嚴重。然而，養(yǎng)老保險體系的三角悖論，使得政策調整困難重重。繳費率過高對于中國經濟發(fā)展與養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展均不利，從遵從民意角度養(yǎng)老金待遇還需提高，但如降低繳費率，提高養(yǎng)老待遇則會加大資金缺口。對此需要全社會理性討論、坦然面對，在各種可能的政策選項下取得共識，打出“組合拳”。
養(yǎng)老保障領域的管理必須有長期視野，政策的制定和調整必須考慮到其長期影響。
延遲退休年齡是必然方向，但須注意時機和方式。我國當前的法定退休年齡低于發(fā)達國家標準?，F(xiàn)實中大量提前退休的存在，導致實際退休年齡過低。以若干省份的調研情況來看，提前退休比重占30%以上，男性實際平均退休年齡為53歲，女性為48歲。如同發(fā)達國家一樣，延遲退休年齡是應對養(yǎng)老金缺口的必然方向，效果明顯，需要注意的是時機和方式。所謂時機，需要考慮延遲退休年齡是否以及在多大程度上會擠出青年人就業(yè)?？傮w判斷，當前是討論改革方案的恰當時機。所謂方式，應注重采取小步漸進的方式，在10至20年來調整到位；采取彈性可選擇的方式；應注重對改革過程中利益可能受損者給予適當的補償。
充實并加強國家養(yǎng)老保障儲備金。無論采取何種改革方案，考慮到歷史欠賬以及人口快速老齡化的現(xiàn)實國情，未來的養(yǎng)老金體系都需要額外的資金補充。為此需要建立并加強國家養(yǎng)老保障儲備金，社會保障基金理事會即是中央政府為此已做出的準備。未來以國企利潤、國有股轉持收益注入儲備基金，也是應對資金缺口的必然要求。需要指出的是，國家養(yǎng)老保障儲備金并非越多越好。過多的儲備金降低了財政資金以及宏觀經濟的效率，需要的僅是根據對未來資金缺口準確預測基礎上的合理儲備。
改變籌資方式是治本之策
從更深層次看，中國養(yǎng)老保險三角悖論的產生，與以工薪收入為稅基的籌資方式密切相關。現(xiàn)行養(yǎng)老保險的繳費模式，累退性較強，且隨著老齡化程度的加深，稅基將越來越窄，從而在未來可能造成更大的麻煩，以支付危機為代表的三角悖論問題將更明顯。當前歐美日等發(fā)達國家紛紛陷入財政危機，一個很大的原因就在于其傳統(tǒng)的社會保險籌資方式不能適應人口老齡化的現(xiàn)實，需要尋找廣稅基的新籌資方式。很多歐洲國家已經實施，或者開始探討以一般消費稅替代傳統(tǒng)的社會保險籌資方式的改革。
中國更應當未雨綢繆，參考國際經驗，尋找廣稅基的養(yǎng)老保險新籌資方式。我們建議，在營改增全面實施之后，將增值稅標準稅率從17%增加到20%，同比提高增值稅其他稅率、消費稅稅率，并將這兩類稅收的20%建立國民養(yǎng)老計劃，用于給所有老年人發(fā)放國民養(yǎng)老金，地區(qū)城鄉(xiāng)可根據生活費用予以調整。與之同步，將現(xiàn)有的養(yǎng)老保險繳費率降低至13%-18%，設置多檔供企業(yè)、職工選擇；非正式就業(yè)人群自己繳費，繳費全部計入個人賬戶。由此，新體系形成國民養(yǎng)老計劃加名義個人賬戶的雙層架構。同時針對“老人”、“中人”、“新人”分別設計合理的制度轉移接續(xù)方法，盡可能保證人群以及代際間公平，實現(xiàn)制度平穩(wěn)過渡。
這一改革遵循了國際潮流，且更為適合中國國情。
首先，能以最快速度、較低管理和實施成本實現(xiàn)公平合理的全民“老有所養(yǎng)”。新體系回避了現(xiàn)有體系擴大覆蓋面、進行整合時的許多困難，且可以完全承擔老體系的債務。由于增加流轉稅替代了部分養(yǎng)老繳費，新體系不會增加企業(yè)負擔。新體系的籌資，無須額外征管成本；因此新體系的管理和實施成本總體上會更低。
其次，更能適應未來快速老齡化的挑戰(zhàn)，更具財務持續(xù)性。在老齡化日益嚴重的情況下，以工薪收入為稅基的籌資方式存在嚴重缺陷。新體系中國民養(yǎng)老計劃以增值稅等流轉稅為籌資方式，稅基最寬，且資金來源可以持續(xù)穩(wěn)定增長，因此更能適應老齡化沖擊。我們初步測算的結果表明，新體系雖然還將存在未來的資金缺口，但僅為老體系的一半。
其三，新籌資方式更有利于促進結構調整和經濟社會發(fā)展。第一，當前企業(yè)只要雇人就必須支付養(yǎng)老繳費；而以增值稅替代后，企業(yè)是在獲取銷售收入之后才需要支付這部分稅收，因此新體系有利于就業(yè)和企業(yè)。第二，相對于原來以勞動所得為稅基的繳費，通過增值稅為國民養(yǎng)老計劃籌資，實質上是向資本征稅，補貼勞動者，有助于調整國民收入分配格局。第三，增值稅等流轉稅的最終歸宿是個人消費。與僅以工薪收入（還是一定限額之內）為稅基的養(yǎng)老繳費相比，改變籌資方式更有利于中低收入群體，因此有利于緩解我國居民收入分配不均問題。
（作者單位：中國社科院財經戰(zhàn)略研究院）
延伸閱讀：
養(yǎng)老金釋義
養(yǎng)老金也稱退休金、退休費，是一種最主要的養(yǎng)老保險待遇。 即國家有關文件規(guī)定。在勞動者年老或喪失勞動能力后，根據他們對社會所作的貢獻和所具備的享受養(yǎng)老保險資格或退休條件，按月或一次性以貨幣形式支付的保險待遇，主要用于保障職工退休后的基本生活需要。2010年12月22日溫家寶總理主持召開國務院常務會議，決定再次提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，全國月人均增加140元左右。2012年12月17日中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》。2013年1月9日，國務院常務會議，決定繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平。
養(yǎng)老金“雙軌制”
企業(yè)與機關事業(yè)單位由于養(yǎng)老保障制度的不同而造成了兩者之間待遇差異較大，且這種差異已引起群眾的不滿，要求縮小差距、統(tǒng)一制度的呼聲日益高漲。從1999年到2009年，機關事業(yè)單位與企業(yè)之間人均養(yǎng)老金一直存在差距，且總體上呈擴大趨勢。1999年，機關高出企業(yè)227元，高出比例為45.95%；事業(yè)單位高出企業(yè)231元，高出比例為46.76%.此后他們之間的絕對差距不斷擴大，到2009年企業(yè)與機關的差距已經達到713元，企業(yè)與事業(yè)單位的差距已達到570元。
