插圖/劉飛
近十年，中國失業(yè)保險基金10年增長了近9倍，2009年累計達(dá)1524億元
全國1.4億外出農(nóng)民工，只有11%左右參加了失業(yè)保險
瞄準(zhǔn)率低造成的支出較少又進(jìn)一步導(dǎo)致了中國失業(yè)保險基金的迅速增長
“我現(xiàn)在早飯不吃，每天就是吃饅頭，沒有錢啊。有時候我?guī)腿烁苫睿思业拇箫炍页砸恍??！边@樣說的時候，瘦小的劉玉霞眼睛里泛著淚花。
這里是通州區(qū)人力資源和社會保障局專門負(fù)責(zé)勞動爭議立案的一個辦公室里。劉玉霞原本在通州一家家具廠打工。做了一段時間，廠里一直拖欠工資，連吃飯都成問題時，她氣憤地離開了那家工廠。但此后卻一直在失業(yè)狀態(tài)。
當(dāng)記者詢問廠里有無上失業(yè)保險時，她回答：“什么保險都沒上。工資都不想給，還給上保險？”
失業(yè)的農(nóng)民工劉玉霞因?yàn)闆]有上失業(yè)保險，理所當(dāng)然領(lǐng)不到失業(yè)保險金。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，全國1.4億外出農(nóng)民工，只有11%左右參加了失業(yè)保險。
苗軍卻屬于完全不同的一個群體：他有良好的教育背景，在一個待遇不錯的事業(yè)單位擁有一個穩(wěn)定的職位。失業(yè)對他來說很遙遠(yuǎn)。工作三年了，苗軍還沒聽說單位開除過員工。
盡管無失業(yè)之虞，苗軍的工資單上每月有一項固定的扣除：30多元失業(yè)保險金。苗軍從沒想過自己有一天會去領(lǐng)失業(yè)金，對這項扣除，他大度地說：“反正也沒有多少錢，全當(dāng)是為農(nóng)民工兄弟作貢獻(xiàn)了?！?/P>
苗軍當(dāng)然不知道，大部分農(nóng)民工領(lǐng)受不到他的這份情誼。
瞄準(zhǔn) 瞄準(zhǔn)
劉玉霞們需要失業(yè)保險，但是卻不擁有失業(yè)保險；苗軍們很難失業(yè)，卻月月要交失業(yè)保險金。
這一現(xiàn)象說明，中國失業(yè)保險制度的瞄準(zhǔn)率出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏差。所謂瞄準(zhǔn)率，指的是某項制度在設(shè)計過程針對目標(biāo)人群并能使目標(biāo)人群受益的準(zhǔn)確度。
根據(jù)統(tǒng)計，自1999年實(shí)施《失業(yè)保險條例》以來，其受益人數(shù)量曲線呈拋物線狀，從2004年最高點(diǎn)持續(xù)下降，在金融危機(jī)期間的2007和2008年仍連年走低，到2009年出人意料地創(chuàng)下2002年以來最低點(diǎn)。而同期城鎮(zhèn)登記失業(yè)率曲線則略微上揚(yáng)，形成一個“剪刀口”。
失業(yè)人數(shù)大幅增加，但受益人數(shù)卻連續(xù)下降，尤其考慮到金融危機(jī)期間中國新增的2500萬失業(yè)人員（幾乎全是農(nóng)民工），這個不合時宜的“剪刀口”在世界各國失業(yè)保險基金支出吃緊的背景之下顯得尤為引人注目。
中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，出現(xiàn)“剪刀口”有多方面原因，其中一個重要原因就是失業(yè)保險制度的瞄準(zhǔn)率低。
他分析，由于參保意識淡漠等原因，流動性較大和失業(yè)風(fēng)險較大的群體沒有被覆蓋進(jìn)來，覆蓋進(jìn)來的群體中有相當(dāng)一部分人就業(yè)比較穩(wěn)定。再加上統(tǒng)籌層次太低和財政分灶吃飯等原因，失業(yè)保險制度出現(xiàn)“反向選擇”。
“也就是說，低風(fēng)險群體常常受到失業(yè)保險制度的歡迎，而真正需要失業(yè)保險的高風(fēng)險群體則常常沒有被"選"進(jìn)來，因?yàn)樗麄儾荒転榈胤绞I(yè)保險基金增長作出貢獻(xiàn)。這就是一種反向選擇?！编嵄恼f。
根據(jù)官方統(tǒng)計，2009年農(nóng)民工參加失業(yè)保險1643萬人，按全國農(nóng)民工2.30億這個“大口徑”來計算，其參保率僅為7.1%；如按“外出農(nóng)民工”為1.45億這個“小口徑”來計算，參保率為11.3%。
2009年全國領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)僅為484萬人。鄭秉文算了這樣一筆賬，即使假定這些受益人全部為農(nóng)民工，大口徑下領(lǐng)取失業(yè)金的農(nóng)民工僅為2.1%，小口徑下是3.3%。
“這個覆蓋率和瞄準(zhǔn)率的確是非常低的?！编嵄恼f。
瞄準(zhǔn)率低造成的支出較少直接導(dǎo)致了中國失業(yè)保險基金的迅速增長。中國失業(yè)保險基金累計結(jié)余從1999年的160億元激增至2009年的1524億元，10年增長了近9倍，年均增長率近20%。
中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所副所長張車偉認(rèn)為，這樣大規(guī)模的基金結(jié)余，充分說明中國失業(yè)保險的運(yùn)行效率不夠，社會穩(wěn)定器的功能沒有充分發(fā)揮。
如何改變這種現(xiàn)狀？鄭秉文建議，失業(yè)保險制度的受益人對象應(yīng)重點(diǎn)“瞄準(zhǔn)”進(jìn)城務(wù)工的有雇主的農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)有雇主的就業(yè)群體，以避免“剪刀口”的進(jìn)一步擴(kuò)大，這既是目前緩解失業(yè)保險基金壓力的一個途徑，也是充分發(fā)揮失業(yè)保險制度功能的本質(zhì)體現(xiàn)。
要達(dá)到這些目標(biāo)，有幾項工作必須盡快做起來：改善失業(yè)保險統(tǒng)籌單位的激勵機(jī)制，改革地方失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的評價標(biāo)準(zhǔn)，防止失業(yè)保險制度的財務(wù)指標(biāo)的錦標(biāo)主義，防止失業(yè)保險基金增長至高無上的盲目崇拜。
奶酪與調(diào)節(jié)閥
每月穩(wěn)定地繳納失業(yè)保險金卻難有機(jī)會享受到失業(yè)保險的事業(yè)單位參保人是失業(yè)保險制度最大的一塊奶酪。
《失業(yè)保險條例》第六條規(guī)定：城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的百分之二繳納失業(yè)保險費(fèi)，職工按照本人工資的百分之一繳納失業(yè)保險費(fèi)。據(jù)人力資源和社會保障部的統(tǒng)計，到2008年，全國事業(yè)單位參保人數(shù)上升到2438萬人，占全國事業(yè)單位職工總數(shù)2915萬人的83.6%，占當(dāng)年失業(yè)保險參保人數(shù)1.24億人的20%。
根據(jù)鄭秉文的計算，在目前1524億元累計結(jié)余中，事業(yè)單位繳費(fèi)大約總計貢獻(xiàn)了422億元，即27.6%來自事業(yè)單位或可視由事業(yè)單位繳費(fèi)形成。
鄭秉文把事業(yè)單位對失業(yè)保險基金的貢獻(xiàn)視作一種隱性的轉(zhuǎn)移支付。
“從某種意義上說，10年前將事業(yè)單位納入失業(yè)保險制度是一個最大的"反向選擇"，即使在今天，事業(yè)單位分類制改革才剛剛開始，事業(yè)單位用工制度改革遙遙無期，因此，事業(yè)單位是失業(yè)保險制度一個最大的奶酪?！编嵄姆治觥?/P>
鄭秉文認(rèn)為，在目前失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次十分低下的情況下，由于財政分灶吃飯等體制約束，統(tǒng)籌單位難免會出現(xiàn)故意對參保群體進(jìn)行的利己主義的“撇奶油行為”。也就是說，容易完成覆蓋率、征繳收入等指標(biāo)任務(wù)、對失業(yè)保險增長容易作出貢獻(xiàn)的人群（比如事業(yè)單位員工），受到失業(yè)保險統(tǒng)籌單位的歡迎。
《失業(yè)保險條例》規(guī)定，失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌，失業(yè)保險金征收后集中到這些城市中，由地級以上城市統(tǒng)一調(diào)度。但事實(shí)上，據(jù)《第一財經(jīng)日報》調(diào)查，目前有許多地區(qū)并沒有實(shí)現(xiàn)市級統(tǒng)籌。
據(jù)記者看到的一份12月1日發(fā)出的《河北省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)失業(yè)保險市級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，通知中明確的工作目標(biāo)是“自2011年1月1日起，在全省范圍內(nèi)全部實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險市級統(tǒng)籌”。據(jù)記者了解，目前河北省的失業(yè)保險屬于縣市級統(tǒng)籌。
該通知同時要求，各設(shè)區(qū)市政府要將失業(yè)保險工作納入目標(biāo)考核，對完成或超額完成失業(yè)保險覆蓋人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)核定、繳費(fèi)申報、征繳收入和稽核等指標(biāo)任務(wù)的，由設(shè)區(qū)市財政部門給予市、縣兩級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和地稅機(jī)關(guān)一定的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助及工作人員獎勵，并形成長效機(jī)制。
可以想見，在這樣的考核要求之下，出現(xiàn)故意的 “撇奶油”行為就不足為怪了?？梢哉f，這種“反向選擇”是失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低下和地方政府道德風(fēng)險的一個必然結(jié)果。
與基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度不同的是，失業(yè)保險基金的支付風(fēng)險及其財務(wù)可持續(xù)性具有較強(qiáng)的周期性，受經(jīng)濟(jì)景氣的影響非常大。正是基于失業(yè)保險基金的這個特征，鄭秉文提出可將事業(yè)單位繳費(fèi)視為一個“制度收入調(diào)節(jié)閥”。
鄭秉文認(rèn)為，在失業(yè)保險基金投資體制眼下難有突破、事業(yè)單位用工制度改革難以一步到位的情況下，事業(yè)單位繳費(fèi)作為基金收入的一個“調(diào)節(jié)閥”，可以緩解失業(yè)保險基金規(guī)模激增的壓力。也就是說，在失業(yè)保險基金規(guī)模較大時可暫時下調(diào)事業(yè)單位的繳費(fèi)比例，反之在失業(yè)高峰時可臨時上調(diào)。
自動調(diào)節(jié)和“預(yù)警紅線”
將事業(yè)單位設(shè)立為調(diào)節(jié)閥也意味著失業(yè)保險基金管理制度不再是鐵板一塊地僵化不動，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)景氣等變動隨之變化的較為靈活的制度。
由于失業(yè)風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)大環(huán)境相關(guān)，因而風(fēng)險比較集中，再加上道德風(fēng)險使保險商很難辨明和判斷失業(yè)的真正原因，因此，失業(yè)被認(rèn)為是一種市場不可保的風(fēng)險，只能由國家作為一項公共產(chǎn)品予以提供。
鄭秉文認(rèn)為，由國家“壟斷提供”的失業(yè)保險項目制定的費(fèi)率也具有壟斷性。如果失業(yè)保險基金規(guī)模過高，在其他政策既定的前提下，建立繳費(fèi)的“自動調(diào)節(jié)機(jī)制”便十分必要，這也是社會保險制度公平性的一個具體體現(xiàn)。
2008年年底，人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務(wù)總局3個部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)[2008]117號），提出了階段性降低失業(yè)保險費(fèi)率、緩繳失業(yè)保險費(fèi)等一系列社保新政。
據(jù)統(tǒng)計，2009年1~6月，通過降低失業(yè)保險費(fèi)率和緩繳失業(yè)保險費(fèi)，直接減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)達(dá)42億元，涉及企業(yè)290萬戶、職工8200萬人。
鄭秉文認(rèn)為，這種在特別時期減緩費(fèi)率做法是反周期的一項臨時措施，而不是一個制度安排。他建議在未來修訂的《失業(yè)保險條例》中，應(yīng)當(dāng)以立法形式固定下來，給地方政府以足夠的自主權(quán)，將費(fèi)率的“自動調(diào)節(jié)機(jī)制”建立起來。
除了自動調(diào)節(jié)機(jī)制外，鄭秉文建議，中國的失業(yè)保險管理有必要設(shè)立預(yù)警紅線，以充分發(fā)揮失業(yè)保險的反危機(jī)功能，減少失業(yè)導(dǎo)致的貧困發(fā)生率。
第一條是為“總失業(yè)率”設(shè)定一條失業(yè)金自動延期的紅線。但要設(shè)立這條紅線，障礙在于中國目前尚無一個為各界所接受的“總失業(yè)率”。
正在使用的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率已經(jīng)被普遍認(rèn)為無法真實(shí)反映中國的實(shí)際失業(yè)狀況。據(jù)國家統(tǒng)計局稱，從2011年開始，中國將啟用新的失業(yè)數(shù)據(jù)——調(diào)查失業(yè)率。調(diào)查失業(yè)率雖被認(rèn)為是基于城鎮(zhèn)常住人口且樣本有限，但較城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，將可以更加真實(shí)地反映中國的失業(yè)狀況。
張車偉則認(rèn)為，當(dāng)前中國失業(yè)保險享受時間相對并不短，問題關(guān)鍵在于待遇太低。他提出，應(yīng)該確定合理的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，確保失業(yè)保險權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合。
據(jù)記者了解，目前各地失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)不一，但都大大低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)。比如北京，今年7月1日上調(diào)后的失業(yè)金（最低檔）為每月632元，上調(diào)前僅為562元。
鄭秉文提出的第二條紅線是為“參保失業(yè)率”設(shè)定一條失業(yè)金自動延期的紅線。根據(jù)美國的規(guī)定，一旦“參保失業(yè)率”超過5%這個紅線，“延伸失業(yè)金”程序便開始啟動。
由于瞄準(zhǔn)率過低，“參保失業(yè)率”可能出現(xiàn)與“總失業(yè)率”變化方向相反的情況。盡管如此，鄭秉文認(rèn)為，仍然可以通過中央政府定期公布統(tǒng)一參考值或者省級政府自行確定的方式設(shè)定預(yù)警紅線。
第三是為“失業(yè)受益率”設(shè)定一條紅線?！笆I(yè)受益率”（RR. Recipiency Rate）是指失業(yè)金領(lǐng)取人數(shù)占全國失業(yè)人數(shù)的百分比，被認(rèn)為是衡量一國失業(yè)保險制度瞄準(zhǔn)率和覆蓋率的一個主要標(biāo)尺。
由于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率難以給出一個真實(shí)的“失業(yè)受益率”，為其設(shè)定一條自動啟動的預(yù)警紅線并采取相應(yīng)措施就顯得十分困難。鑒于此，鄭秉文建議，可以授權(quán)地方政府，在失業(yè)保險基金累計余額較多的地區(qū)，當(dāng)受益率下降到一定程度時，經(jīng)過上級政府批準(zhǔn)之后可在某些系數(shù)上做一定調(diào)整。
“從目前來看，中國的失業(yè)保險基金還將繼續(xù)呈剛性增長，因此改革現(xiàn)行的失業(yè)保險管理制度已經(jīng)是刻不容緩了?！渡鐣ｋU法》剛剛通過，這為修訂《失業(yè)保險條例》打下了基礎(chǔ)，同時，失業(yè)保險制度存在的這些問題使修訂工作提到了案頭。”鄭秉文說。
